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加快推进标准化体制机制的改革创新(上)

    2018-02-22 10:44    作者:中国质量报 作者 甘藏春    浏览量:556

国家标准委对于新《标准化法》的贯彻实施工作抓得很紧,部署早、行动快、措施实,给我们留下了很深的印象。按照新《标准化法》要求,加快推进体制机制的改革创新。

一、拓展标准范围,建立全面回应社会需求的标准体系。

1989年《标准化法》根据当时实际,规定标准主要是工业产品、工程建设和环境保护标准。实践中,标准早已超越这个范围,广泛运用于农业、工业、服务业尤其是社会管理和公共服务领域。在我国现行标准体系中,工业标准占总数的73.5%;第一产业农业标准占11.4%;第三产业服务业标准占标准总数的15.1%;社会管理和公共服务领域占3.5%,分布于公共教育、公共就业服务、基本社会服务、公共医疗卫生、人口和计划生育服务、公共文化服务、公共安全等领域。国际上,国际标准也明显向社会管理、社会责任等领域延伸。如国际标准化组织ISO制定的质量管理体系ISO9000系列、环境管理体系ISO14000系列等标准在世界范围内广为应用,影响力深远。因此,新《标准化法》回应实践需求,改变1989年《标准化法》的列举式立法方法,将标准拓展为农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求(第二条第一款)。

二、认可地方制定标准的有益探索,赋予设区的市制定地方标准权。

党的十九大报告指出,要赋予省级及以下政府更多自主权。实地调研中我们注意到一个有意思的现象,在1989年《标准化法》明确把地方标准限定在省级的情况下,大量的地市级政府绕开法律的硬约束,制定了各种技术要求”“技术规范”“技术条件,来培育地方支柱品牌,引导特色产业发展,规范社会管理,提升公共服务水平。在立法实践中,1991年原国家技术监督局颁布的《农业标准化管理办法》已规定,设区的市可以制定农业标准规范。此后,河北、福建、辽宁、浙江等地纷纷出台地方性法规或规章,对设区的市可以制定农业标准规范做进一步细化规定。至今,浙江、陕西、广州、深圳、襄阳等地通过地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的形式,将设区的市制定标准的范围扩大到服务业、城市管理、节能环保等领域。目前,全国已有6部地方性法规、6部地方政府规章和8部地方政府规范性文件就设区的市制定标准问题作出规定。我们也专门去了解社会的反映,发现总体上企业、消费者、基层政府工作人员等各方面对已出台的标准是认可和接受的,实施很平顺。

新《标准化法》遵循党中央有关赋予基层政府更多自主权的要求,认可了地方的探索,把地方标准的制定权下放到设区的市级(第十三条)。在立法工作中,我们一直秉持一个理念,就是立法活动只有充分尊重社会现实,深入理解和把握社会生活的规律,才有可能提炼出能够被广泛接受、认可并遵行的行为规则。相反的,实践经验也多次证明,一个制度如果在实践中普遍被规避,那么很可能它的合理性、可行性值得反思。具体到地方标准而言,在我们这样幅员辽阔的国家,各地的自然环境、风俗习惯、经济社会发展水平差异很大,地方政府在发展地域经济、履行社会管理职责的方式方法上也必然存在差别。将地方标准的制定权适当下沉,有利于地方政府因时因地制宜,根据辖区实际创新管理方式,提高社会管理和公共服务水平,也符合行政体制改革的精简、效能原则。

同时,修法过程中,对地方标准的制定权下放也存在两点担忧:一是标准天然具有在广泛范围内重复适用的属性,一旦层级过低,可能出现过多、过泛的问题,也不符合标准化体制改革有关政府主导制定的标准瘦身的精神。二是担心各地利用标准之名行地方保护之实,变相封锁市场,阻碍商品和服务的流通。我们认为,为防范这些风险,恰恰有必要从法律上认可设区的市制定地方标准,并将其纳入管理视野,明确规则,严格约束,规范引导。新《标准化法》在打开限制的同时,也严格限定了设区的市制定标准的范围和程序,并明确禁止利用标准实施妨碍商品、服务自由流通等排除、限制市场竞争的行为(第十三条、第二十二条)。

三、承认团体标准的法律地位,建立企业标准自我声明公开制度,激发市场活力。

修法中,社会反映比较突出的一个问题,是标准的制定、修订不及时,从数量和质量上都难以跟上技术进步、满足社会需求。究其原因,1989年《标准化法》规定,标准的制定以政府部门为主,企业可以制定企业标准自行采用,但需要向标准主管部门备案。在计划经济体制场景下,政府为主体的标准制定制度尚能够有效运转,但随着市场经济体制的确立,标准在经济发展和社会进步中的作用更为多元,已不仅仅是政府管理经济的抓手,政府部门的职能也由管理经济的微观运行,转变为宏观调控和提供社会管理、公共服务,从职责范围、人员配备上都难以实时跟踪、全面收集社会诉求。因此,解决标准的老化、滞后问题,根源在标准制定的主体上。新《标准化法》就此作出两点重要调整:

一是赋予团体标准法律地位。随着政府行政管理体制改革的推进和行业协会、商会改革,政府部门向全国性的行业协会、商会、联合会等让渡管理与服务职能的情况较为普遍。近年来,在纳米技术、人工智能等创新科技研究与应用领域和民营资本比较活跃的领域,也自发成立了大量学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体。这些行业自律组织在创新自律管理模式、整合提升行业研究能力,打通产学研壁垒、提高科技成果转化利用效率等方面发挥着日益重要的作用,他们希望能够通过组织制定和实施标准,提升在业界的影响力和竞争力,引领行业和产业发展。但依据1989年《标准化法》,社会团体无法以自身名义制定标准。

为充分发挥社会团体在制定标准方面机制灵活、反应迅速的优势,有效打破标准供给瓶颈,并鼓励社会团体自主组织实施标准,新《标准化法》认可了团体标准的法律地位,规定:国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准,由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。新法对团体标准不设行政许可和备案程序,仅对其程序作原则要求:制定团体标准,应当遵守开放、透明、公平的原则,保证各参与主体获取相关信息,反映各参与主体的共同需求,并应当组织对标准相关事项进行调查分析、实验、论证(第十八条)。同时,新法还明确,国家支持在重要行业、战略新兴产业、关键共性技术等领域利用自主创新技术制定团体标准、企业标准(第二十条)。

二是以自我声明公开制度取代企业标准备案制度。征求意见中不少企业反应,标准备案制度大大提高了企业制定和实施标准的制度成本,企业普遍不愿意将自有技术转化为标准,老旧企业标准的升级换代也缺乏动力。基层部门的同志也提出,备案制度占用大量行政资源,但政府部门的工作人员并不是技术专家,难以进行实质意义上的审核,备案制度往往流于形式。新《标准化法》经过慎重评估,以自我声明公开制度取代备案制度,规定国家实行团体标准、企业标准自我声明公开和监督制度。国家鼓励团体标准、企业标准通过标准信息公共服务平台向社会公开(第二十七条)。

据此,企业应当依法履行标准的自我声明公开义务。政府部门不再负责对具体标准的备案审查,而主要通过对企业公示行为是否合规、所生产产品和提供服务是否符合其公开的标准进行事中事后监管。消费者、行业组织、技术机构等可以通过所公示标准对企业进行社会监督。这一规定既为企业和政府部门同时减负,也明确了企业制定和实施标准的主体责任,以及政府部门的事中事后监管职责,有利于建立起各负其责、共建共治的标准化工作机制。

修法中,也有一些企业担心存在泄露商业秘密的风险。因此,新《标准化法》明确规定,企业执行国家标准、行业标准、地方标准和团体标准的,应公开相应的标准名称和标准编号;执行企业标准的,除了公开相应的标准名称和标准编号外,仅需要公开产品、服务的功能指标和产品的性能指标。公开的具体指标的内容由企业自主确定,企业可选择不公开生产工艺、配方、流程等可能涉及商业秘密的内容。根据国家标准委提供的数据,截至20171110,已经有超过12万家企业的50余万项标准在国家标准信息公共服务平台上公开。这个数字每天都在明显增长,表明广大市场主体是认可这个制度的。

(作者为国务院法制办副主任,本文选自作者在2018年全国标准化工作会议上《关于贯彻实施新标准化法的几个问题》的讲话)